חידוש רישום זכויות המקרקעין בגדה המערבית

ב-15 בפברואר 2026 אישרה ממשלת ישראל לקדם את חידוש הליכי הסדר המקרקעין בשטחי C בגדה המערבית, בהמשך להחלטת הקבינט המדיני-ביטחוני ממאי 2025 לחדש את ההליך לראשונה מאז הוקפא לאחר כיבוש הגדה. חידוש הליך הסדר המקרקעין הוא אחד המהלכים המשמעותיים ביותר שקידמה ישראל בעשורים האחרונים להעמקת שליטתה הקבועה בגדה המערבית. בנסיבות רגילות, הליך הסדר מקרקעין יכול להיות חשוב להסדרת זכויות ולהגנה על בעלי הקרקע. אולם תחת משטר של כיבוש צבאי, ובוודאי במציאות של אי שיוויון עמוק ושליטה המקדמת אינטרסים ישראלים בלבד, אותו הליך הופך מכלי להסדרת זכויות למנגנון שבאמצעותו ישראל מקבעת את סיפוח הגדה המערבית, משתלטת על קרקעות פלסטיניות, ומנשלת פלסטינים מאדמותיהם ומזכויות הקניין שלהם. ההחלטה התקבלה זמן קצר לאחר שבג"ץ דחה, ב-27 בינואר 2026, את עתירת יש דין, במקום, האגודה לזכויות האזרח והמוקד להגנת הפרט נגד החלטת הקבינט ממאי 2025, בקובעו כי העתירה "מוקדמת".

רקע

הסדר מקרקעין הוא הליך מקיף שנועד לברר ולקבע זכויות במקרקעין. במסגרתו נבדקת שרשרת הזכויות ההיסטורית, נערך בירור של תביעות בעלות וזכויות שימוש בקרקע, ולבסוף נקבעים גבולות הקרקעות באמצעות מדידות וחלוקה לגושים וחלקות. ההליך אינו מסתכם ברישום בעלויות פרטיות, אלא גם מכריע אילו אדמות יירשמו בסופו של דבר כאדמות מדינה. בסופו של התהליך נרשמות זכויות הבעלות בטאבו באופן סופי ומחייב, כך שכמעט שלא ניתן לשנות בדיעבד את ההכרעה בשאלת הבעלות שנקבעה במסגרת ההסדר.

הליכי הסדרת מקרקעין בפלסטין ההיסטורית החלו עוד בתקופה העות'מאנית וצברו תאוצה תחת שלטון המנדט הבריטי, שקבע שיטות סדורות למיפוי, מדידה ורישום זכויות בקרקע, במטרה ליצור מרשם מקרקעין מודרני, סופי ואמין. לאחר 1948 המשיכה ממלכת ירדן את תהליך הסדר המקרקעין בגדה המערבית, במידה רבה בהתבסס על ההסדר המנדטורי. עד יוני 1967 הושלם הסדר המקרקעין בכ-34% משטחי הגדה המערבית, שהם כ-1,914 קמ"ר. רוב השטח שהוסדר היה בצפון הגדה, בעיקר בנפות ג'נין ושכם, וכן באזור רמאללה ובבקעת הירדן. בירושלים וסביבתה הוסדר רק חלק מהשטח, ובנפות בית לחם וחברון ההליך ברובו לא הושלם למרות שבחלק מהמקומות הוא הגיע לשלבים מתקדמים.

אחת הפעולות הראשונות שנקט המפקד הצבאי מיד לאחר כיבוש הגדה על ידי ישראל בשנת 1967 הייתה הקפאת הליכי ההסדר. החלטה זו התקבלה בהנחיית הפרקליט הצבאי הראשי דאז, מאיר שמגר, לימים היועץ המשפטי לממשלה ונשיא בית המשפט העליון, ועוגנה באופן רשמי בצו בדבר התליית הליכי הסדר מקרקעין, מס' 291, התשכ"ח-1968. בבסיס ההחלטה להקפאת תהליך ההסדר עמדו חובותיה של ישראל ככוח כובש בהתאם לדין הבינלאומי ובראשן המחויבות לנהל את השטח הכבוש כנאמן זמני ולפעול לטובת האוכלוסייה הפלסטינית המוגנת. בשל כך הליכי הסדר המקרקעין לא בוטלו אלא הותלו בנקודה שבה נעצרו, כך שכל חידוש עתידי אמור להמשיך מאותה נקודה ועל בסיס המידע שנצבר עד אז בידי הרשויות הירדניות.

החלטה שמשמעותה סיפוח ונישול

החלטת הממשלה לחדש את הליכי הסדר המקרקעין מבקשת לשנות מהיסוד את אופן השליטה הישראלית בקרקע בגדה המערבית. מקדמי ההחלטה עצמם הציגו את המהלך כחלק מחיזוק ההתנחלויות והעמקת השליטה הישראלית בגדה, ובכך הבהירו כי לא מדובר במהלך ניטרלי של הסדרת זכויות, אלא בצעד פוליטי מובהק שמשמעותו סיפוח.

הסיבות שבגינן הוקפאו הליכי ההסדר לאחר 1967 נותרו כשהיו, ואף החריפו עם השנים. הסדר מקרקעין הוא פעולה ריבונית מובהקת, כופה, סופית ובלתי הפיכה, ולכן כוח כובש אינו רשאי להשלימו בשטח הנתון לשליטתו הזמנית. למרות זאת, ישראל מבקשת לקבע זכויות בקרקע, לרשום שטחים כאדמות מדינה ולעצב מחדש את הבעלות על הקרקע בהתאם לאינטרסים שלה, שאינם מייצגים או תואמים את האינטרסים והזכויות של האוכלוסייה הפלסטינית המוגנת. ביצוע תהליך כזה על ידי רשות ציבורית ישראלית המחויבת לאינטרסים הישראליים מגלמת הפעלה של סמכות ריבונית בשטח שבו ישראל איננה הריבון. לכן החלטת הממשלה מהווה הפרה בוטה של דיני הכיבוש והמשפט הבינלאומי: הן של החובה לפעול כנאמן זמני של השטח הכבוש, והן הפרה של החובה להימנע מנקיטת כל פעולה בעלת אופי ארוך טווח ובלתי הפיכה.

כדי ליישם את ההחלטה, הממשלה מורה למפקד הצבאי לבטל את צו ההקפאה משנת 1968 ולתקן את החקיקה הירדנית כך שתאפשר את חידוש הסדר המקרקעין. בכך הממשלה הופכת את המפקד הצבאי לכלי ביצוע של מדיניותה בגדה המערבית. במקום לנהל את השטח הכבוש במסגרת מגבלות דיני הכיבוש, הוא נדרש לקדם מהלך שנועד לעגן שליטה ישראלית קבועה בשטח הנתון לשליטה זמנית. זהו מעבר ממדיניות של ניהול זמני של שטח כבוש להקמת מנגנון בירוקרטי רב-שנתי, אזרחי וישראלי במהותו, שמחיל בפועל את מוסדות המדינה על שטח C, מדמה אותו לשטח ריבוני, ומצמצם עוד יותר את יכולתם של פלסטינים להגן על זכויותיהם בקרקע.

מעבר לכך, חידוש הליכי ההסדר יפגע בהכרח בזכויות הקניין של פלסטינים ויוביל לנישולם מאדמותיהם. אחת הסיבות המרכזיות להקפאת ההליך לאחר 1967 הייתה העובדה שמאות אלפי פלסטינים גורשו, נמלטו או נעדרו מהגדה המערבית וחזרתם אליה נמנעה בעקבות כיבוש הגדה. אנשים אלה אינם נמצאים בשטח, אינם יכולים להשתתף בהליך, להציג מסמכים, להגן על רכושם או לבקש את רישום אדמותיהם. במשך השנים, ובשל מדיניות ישראל שמנעה את חזרתם, רבים מהם גם לא יכלו לעבד את אדמותיהם. לפי הפרשנות הישראלית המחמירה של דיני הקרקעות, היעדר עיבוד מתמשך מחליש עוד יותר את יכולתם להוכיח זכויות במסגרת הליך רישום.

חידוש הליכי הסדר המקרקעין אינו מתרחש בחלל ריק, הוא צפוי לפעול בתוך מערכת שכבר הוכיחה כי היא פועלת לקידום האינטרסים הישראליים בלבד, להרחבת השליטה הישראלית הבלתי חוקית ולדחיקת הפלסטינים מאדמותיהם. במשך עשרות שנים השתמשה ישראל בהכרזות על "אדמות מדינה" כדי להשתלט על מקרקעין ולהקצותם באופן בלעדי לצרכים ישראליים, בראש ובראשונה להתנחלויות שהקמתן אסורה כשלעצמה לפי המשפט הבינלאומי. בכך המהלך משתלב במדיניות הישראלית להרחבת ההתנחלויות ומעמיק את האפליה ואת משטר האפרטהייד בגדה המערבית.

ישראל אינה גורם ניטרלי שיכול להכריע באופן הוגן בתביעות על זכויות בעלות במסגרת הליכי ההסדר. ככוח כובש, ניהלה ישראל במשך עשרות שנים מדיניות עקבית של הרחבת וביסוס השליטה הישראלית בקרקע בגדה המערבית, תוך העדפה באופן שיטתי של האינטרסים של המדינה ושל המתנחלים על פני זכויותיהם של פלסטינים. אינה יכולה להיחשב גורם ניטרלי בהכרעה על זכויות בעלות. לכן, כאשר ההליך עשוי להסתיים ברישום הקרקע כבעלות פרטית פלסטינית, כבעלות פרטית יהודית או כאדמת ציבור המנוהלת בידי הריבון, ניסיון העבר מלמד כי האינטרס הישראלי/התנחלותי יטה מראש את כף המאזניים.

בנוסף, תחת משטר כיבוש ואפרטהייד, עצם האפשרות לקיים הליך חופשי, שוויוני ומשתף מוטלת בספק. בפועל, חידוש ההליך כיום ייעשה מול אוכלוסייה פלסטינית המצויה בעמדת נחיתות מובנית, פלסטינים יידרשו להוכיח את זכויותיהם מול מנגנון ישראלי השולט במידע, במיפוי, בכללים ובהכרעה, בעוד שלרבים מהם אין גישה למסמכים הדרושים להוכחת בעלותם, ובהם מסמכי ירושה, מסמכי בעלות וראיות לעיבוד מתמשך של הקרקע. ההליך צפוי להתנהל על בסיס מאגרי מידע חלקיים,  שחסר בהם מידע על רישומי מקרקעין שבוצעו בעבר, בין היתר משום שחלקים מהתיעוד נמצאים בטורקיה ובירדן. במצב כזה, הדרישה מפלסטינים להוכיח בעלות מלאה ומסודרת אינה רק קשה, אלא מובנית באופן שמגדיל את הסיכון למחיקת זכויות.

לכן, הליך שנראה לכאורה כבירור זכויות צפוי להפוך בפועל למנגנון רחב היקף למחיקת זכויות. פלסטינים שלא יצליחו לעמוד ברף ההוכחה הגבוה, מי שאינם יכולים להגיע להליך, או מי שחלק מן הבעלות המשפחתית שלהם קשורה לקרובי משפחה שגורשו מהגדה, יאבדו את זכויותיהם בקרקע באופן מלא או חלקי. במציאות זו, חידוש הסדר המקרקעין אינו כלי להסדרת זכויות, אלא מנגנון להעמקת השליטה הישראלית בשטח C, להרחבת מפעל ההתנחלויות ולדחיקת הפלסטינים מאדמותיהם.

תקדים ירושלים המזרחית, שבה חידשה ישראל את הליכי ההסדר בשנת 2018, מלמד כיצד הליך הסדר המקרקעין המוצג כרישום מינהלי של זכויות יכול להפוך לכלי מרכזי להשתלטות על קרקעות ולפגיעה בזכויות פלסטינים. אמנם מעמדה המשפטי של ירושלים המזרחית שונה מזה של יתר הגדה המערבית, בשל סיפוחה הרשמי לישראל, סיפוח המהווה הפרה של המשפט הבינלאומי ומעולם לא הוכר על ידי הקהילה הבינלאומית. אולם דווקא יישום ההליך שם מספק אינדיקציה ברורה למה שצפוי להתרחש בגדה המערבית.

נכון לשנת 2026, תהליך הסדר המקרקעין בירושלים המזרחית הושלם ביחס ל-2,286 דונם (49 גושים), והליכי רישום בוצעו ביחס ל-6,268 דונם (187 גושים). ממעקב שמנהלים הארגונים "במקום" ו"עיר עמים" עולה כי הרוב המכריע של הקרקעות שבהן הושלם תהליך ההסדר משרת את האינטרסים של המדינה ו/או של מפעל ההתנחלות בעיר. כ-85% מהשטח שהוסדר עד כה הועבר לבעלות המדינה וגופים ציבוריים, בעוד שרק כ־1% נרשם על שם בעלים פלסטינים פרטיים. בנוסף, הליכי ההסדר מקודמים בעיקר באזורים שבהם מתוכננות התנחלויות חדשות.

יישום 

במסגרת ההחלטה קבעה הממשלה את המנגנון, התקציב ולוחות הזמנים לקידום חידוש הליכי הסדר המקרקעין בשטח C. בין היתר, ההחלטה כוללת הקמת מנגנון ייעודי לרישום והסדר זכויות מקרקעין במשרד המשפטים, הסמכת הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין לבצע הליכי הסדר מלאים בשטח C, והקמת מסגרת בין-משרדית בשיתוף המרכז למיפוי ישראל, המינהל האזרחי, היועמ"ש למערכת הביטחון והצבא. דברי ההסבר להחלטה מציינים כי מאז החלטת הקבינט במאי 2025 בוצעה עבודת מטה מקיפה בהובלת הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין במשרד המשפטים. העבודה כללה הקמת צוותי משנה בתחומי המשפט, הלוגיסטיקה, מערכות המידע, המיפוי והמדידה, שגיבשו המלצות ודרישות בתחומם. אלה אוחדו למסמך המפרט את הצרכים והמשאבים הנדרשים לחידוש הליכי הסדר המקרקעין, כולל שיקולים משפטיים רלוונטיים.

לצד זאת, הוקצה ליישום ההחלטה הוקצה תקציב חסר תקדים של כ-244 מיליון ש"ח לשנים 2030-2026, ונקבע יעד לרישום לפחות 15% מן הקרקעות הלא מוסדרות בשטח C עד סוף 2030, כחלק ממהלך המתוכנן להימשך כ-30 שנה. עצם העובדה שישראל קובעת אופק יישום של 30 שנה תחת משטר הכיבוש, שאמור להיות זמני, מעידה על הפער בין מראית העין המשפטית, שבמסגרתה ישראל נמנעת לפחות על הנייר מהחלת ריבונות מלאה וקבועה על הגדה המערבית, לבין המדיניות בפועל, שבה היא פועלת, מתכננת ומתקצבת כאילו מדובר בשטח ישראלי לכל דבר.

הכוונה של הממשלה לקדם את חידוש ההסדר כבר מתבטאת בשטח. במאי 2026 פרסם משרד המשפטים מכרז לניהול הליכי הסדר מקרקעין בגדה המערבית ובירושלים המזרחית. כלומר, עוד לפני שהושלמו התהליכים המשפטיים הדרושים, המדינה כבר התחילה לחפש אחר גורם שינהל בפועל את ההליך. על פי עתירה שהגיש יש דין נגד המכרז, הוא פורסם בחוסר סמכות, שכן כל עוד המפקד הצבאי לא ביטל את צו ההקפאה משנת 1968 ולא הסמיך את משרד המשפטים לפעול בגדה, למשרד המשפטים אין סמכות לקדם שם את ההליך. מעבר לכך, המכרז מבקש להעביר לגורם פרטי את ניהולו של הליך שלטוני רגיש, שבו מוכרעות זכויות קניין של פלסטינים בשטח כבוש. כלומר, לא רק שהמדינה מקדמת את חידוש ההסדר, היא גם מבקשת להפריט חלק מרכזי מניהולו.

חידוש הליכי הסדר המקרקעין בגדה המערבית אינו מהלך מינהלי של תיקון מרשם ישן, אלא הקמת מנגנון ריבוני ישראלי לקביעת בעלויות בקרקע בשטח כבוש. הוא מבטל מדיניות שנקבעה מיד לאחר 1967 מכוח דיני הכיבוש, מתעלם מן הסיבות שבגינן ההליך הוקפא, ומפעיל את מוסדות המדינה לטובת עיצוב מחדש של משטר הקרקעות בגדה. במציאות שבה ישראל אינה גורם ניטרלי אלא כוח כובש המקדם את מפעל ההתנחלויות, המשמעות היא סיפוח בפועל, מחיקת זכויות פלסטיניות, והעמקת הנישול והאפרטהייד בשטח C.